쓰레기 대란, 해법은 무엇인가? 

 

 

홍수열/ 자원순환사회경제연구소 소장

 

 

1. 들어가며

 

쓰레기 대란이라는 호들갑스러운 이름을 붙이는 것이 맞는지 모르겠다. 실제 어마어마한 대란이 일어난 것은 아니다. 다만, 대란이 일어날 수도 있겠다는 심리적 공포와 재활용이 생각만큼 잘 되고 있지는 않다는 심리적 충격이 크게 온 것은 사실이다. 

 

우리나라는 분리배출 및 재활용이 잘되는 국가라고 알고 있었는데, 도대체 무엇이 문제인 것일까? 이번 사태를 계기로 쓰레기 문제가 나라 전체의 화두가 된 것은 무척 반가운 일이다. 큰 바람이 불고 난 이후에야 낡은 것이 무너지고 새로운 세상으로 가는 길이 열린다. 

 

짧은 기간 동안 많은 말들이 쏟아졌다. 이제 추스르고 복기하면서 다질 시기이다. 이번 사태를 계기로 한국의 재활용 체계의 현실을 냉정하게 인식하고 문제해결을 위한 실질적인 방안을 강구해야 한다. 

 

2. 문제발생의 원인

 

이번 사태와 관련해 많은 사람들이 가진 의문은 왜 이런 문제를 사전에 막지 못했는가이다. 문제발생의 직접적인 원인으로 중국의 폐기물 수입금지 조치가 지목되면서, 2017년 7월에 이미 예고되었음에도 불구하고 환경부는 9개월 동안 손을 놓고 있었다고 난타를 당했다. 그런데 사실 환경부뿐만 아니라 많은 사람들이 이 문제에 대해 둔감했다. 수집 및 선별, 재활용업체들이 어렵다는 것을 알고 있음에도 불구하고 수거중단 사태까지 발생할 가능성에 대해서는 예상을 하지 못했다. 왜 그랬을까? 수많은 원인이 복합되어 있겠지만 나는 크게 두 가지를 원인으로 생각한다. 

 

첫째, 중국의 폐기물 수입금지 조치가 직간접적으로 다양한 경로로 영향을 미쳤고, 이 영향이 국내 재활용체계가 가지고 있는 문제와 얽히면서 복합적인 결과로 나타났기 때문에 중국의 폐기물 수입금지 조치가 국내 재활용 체계에 어떤 영향을 미칠 수 있을지 예측하기 어려웠다고 본다. 

 

중국으로 가지 못하는 폐지가 국내로 유입되면서 폐지가격이 폭락했고, 공동주택과 거래하는 폐지업체들의 수익성을 악화시키면서 폐비닐 및 혼합플라스틱 수거를 기피하는 원인을 제공했고, 중국으로 가지 못하는 양질의 선진국의 페트병이 압축품 혹은 재생원료(플레이크)의 형태로 국내로 유입되면서, 국내 재생플레이크 및 압축품의 거래가격을 연쇄적으로 떨어뜨리면서 민간선별장의 수익성을 악화시켜 폐비닐의 반입을 거부하는 원인을 제공했다. 최저임금 인상 및 선별잔재물 처리가격 인상(각주1), 폐비닐을 재활용하는 성형 고형연료제품 제조업체의 고질적인 경영난(각주2)이 겹치면서 선별업체를 통해 폐비닐 재활용업체로 가는 흐름의 동맥경화 현상이 심화된 것도 원인이다. 

 

공동주택에서 배출되는 재활용품이 수거단계와 선별단계, 재활용단계로 구분되고, 폐지, 고철, 금속캔, 의류, 종이팩, 유리병, 플라스틱 등 품목별 시장의 구체적 조건이 다르기 때문에, 중국의 폐기물 수입금지의 영향이 각 단계 및 품목에 미치는 영향이 상이하기 때문에 어느 단계에서 어떤 품목에 어떤 경로로 어떤 원인이 영향을 미쳐 어떤 결과를 낳을지에 대해서 예상하기 어려웠다. 

 

둘째, 문제발생 원인과 경로의 복잡성이 있었다는 것을 감안하더라도 문제발생을 예상하지 못했다는 것은 국내 재활용관련 전문가와 공무원의 시장에 대한 이해, 전문성이 부족했기 때문이다. 재활용 시장의 동향을 깊이 있게 이해할 수 있는 기초연구는 매우 부족하고, 재활용 시장에 대한 체계적인 정보수집도 되고 있지 못하며, 이러한 체계적인 정보수집 및 분석을 하는 전문기관도 부재하다. 한국순환자원유통지원센터나 한국환경공단이 이러한 기능을 할 수 있는 전문기관으로 볼 수 있지만, 단순 실적관리 업무와 재활용 시장에 대한 단순정보 취합을 넘어 국내 재활용 현장에 대한 깊이 있는 정보수집 및 분석기능은 매우 취약한 것으로 보인다. 환경부도 재활용 현장의 정보를 파악할 수 있는 정보전달의 채널이 다양하지 못하고, 담당자의 잦은 교체로 인해 현장에 대한 깊은 이해를 하기 어려운 상황이다. 

 

그렇다면 폐비닐 수거거부 사태는 왜 발생했는가? 위에서 이미 언급한 바와 같이 중국의 수입금지 조치에 따른 폐지, 페트병 압축품 등 유가품의 하락이 수거 및 선별시장에 큰 충격을 주었기 때문이다. 그런데 왜 이런 충격이 수거중단 사태까지 야기하게 되었는가? 나아가 이번 사태를 통해 드러난 국내 재활용 체계의 민낯은 무엇인가? 

 

첫째, 가정에서 배출되는 재활용품의 수거 및 선별에 대한 민간의존도가 높은 국내의 독특한 시스템은 재활용 시장의 변동에 취약하다. 재활용품 수거 및 선별에 대한 민간비중이 높다는 것은 국내 재활용체계의 장점과 동시에 약점이다. 민간시장이 활발하게 돌아갈 경우에는 매우 저렴한 비용으로 재활용품을 관리할 수 있는 장점이 될 수 있지만, 재활용 시장이 침체국면으로 진입할 경우에는 약점으로 작용한다. 재활용품 수거 및 선별은 국민들의 일상적인 소비생활을 가능하게 하는 공공 인프라의 성격을 가지게 되는데, 민간시장에 전적으로 의존할 경우 시장변동에 따라 국민들의 일상생활의 불편을 초래할 수 있는 공공 인프라의 붕괴를 초래할 수 있게 된다. 

 

우리나라는 1995년 1월부터 쓰레기 종량제가 시행되면서 전국의 각 가정에서 재활용품을 분리배출하는 체계가 수립되었다. 가정에서 배출되는 재활용품은 지자체가 무상으로 수거해서 선별 후 재활용하는 것이 종량제 체계의 주요 원칙이었다. 그런데 공동주택에서 배출되는 재활용품 중 폐지, 고철 등 유가품의 경우 수집비용이 적게 들어가기 때문에 민간 사업자가 아파트 주민들과 직접 계약을 체결하여 수거하는 구조가 형성되기 시작하였다.(각주3) 2000년 이후 중국경제가 성장하면서 전 세계 재활용품을 수입하면서 재활용품의 가격이 급등하게 되었고, 특히 페트병 등 플라스틱 재활용품의 가격이 급등하였다. 따라서 이전에 돈이 되지 않았던 공동주택에서 배출되는 플라스틱도 민간 사업자가 돈을 주고 매입하는 시장이 형성되었다. 2004년 폐비닐도 생산자책임재활용제도 시행(각주4)에 따라 폐비닐도 분리배출 되었는데, 유가성이 없는 품목이기 때문에 지자체가 수거 및 선별을 담당해야 할 품목임에도 불구하고 공동주택에서 배출되는 유가 재활용품에 대한 민간 사업자의 경쟁이 치열했기 때문에 유가성이 없는 폐비닐까지 다른 유가품과 함께 민간 사업자가 수거, 선별하는 시장구조가 형성되었다.(각주5) 

 

재활용 가격이 급등하고 재활용품을 확보하기 위한 민간 사업자의 서비스 경쟁이 치열해지면서 생산자의 재질악화, 주민들의 재활용품 분리배출 기준 미준수(혼란)에 대한 문제는 덮어지거나 크게 문제가 되지 못했다. 분리배출을 잘하지 않아도 잘 치워가니 주민들은 문제가 없는 것으로 인식하고 분리배출 상태는 더 악화되는 악순환 구조가 만들어졌다. 민간 사업자가 주도하면서 지자체와 생산자, 민간 사업자의 역할도 모호해지고 혼선이 발생하는 문제가 발생했다. 많은 문제가 발생하고 악화되고 있음에도 불구하고 재활용 시장의 호황은 이 모든 문제를 덮어버리고 시스템은 별 문제없이 잘 돌아가고 있다는 착시현상을 정부와 지자체, 국민들에게 일으켰다.

 

둘째, 재활용 시장의 호황과 민간 사업자에 대한 의존도가 커지면서 생산자책임재활용제도 운영에서 생산자와 지자체의 역할구분이 모호하다. 생산자책임재활용제도는 가정에서 분리배출되는 포장재에 대해 지자체가 수거 및 선별, 재활용해야 하는 책임을 생산자가 일부 혹은 전부를 대체하는 제도이다. 따라서 생산자책임재활용제도를 설계할 때 가정에서 분리배출되는 생산자책임재활용제도 대상 품목에 대해 분리수거, 선별, 재활용의 각 단계별로 지자체와 생산자의 책임과 역할배분은 매우 중요하다. 

 

우리나라는 2003년 포장재에 대해 지자체와 생산자의 역할분담을 명확하게 하지 않은 상태에서 생산자책임재활용제도를 시행하였다. 1995년부터 쓰레기 종량제가 시행되면서 이미 전국의 가정에서 포장재를 포함하여 재활용품이 이미 분리배출 되고 있었고, 포장재를 포함하여 분리배출 되는 재활용품은 단독주택 지역은 지자체, 공동주택 지역은 민간 사업자가 수거 및 선별을 하고 있었기 때문에 자연스럽게 생산자들은 재활용단계만 책임을 지는 것으로 역할구분이 되었다. 가장 많은 비용이 소요되는 수거 및 선별에 생산자들이 빠지고 선별장에서 선별 후 유가품으로 거래되는 시장에 대해 일부 지원을 함으로써 생산자들이 가장 저렴한 비용으로 재활용의무를 이행할 수 있도록 설계를 한 것이다. 

 

재활용 시장이 원활하게 작동하는 경우에는 이러한 생산자책임재활용제도가 문제가 없으나, 재활용 시장이 원활하게 작동하지 않는 경우에는 문제가 발생한다. 가정에서 분리배출되는 재활용품의 수거 및 선별에 대한 물리적 책임과 비용부담의 책임주체가 모호할 경우 이번 폐비닐 수거거부 사태와 같은 문제가 발생하게 된다. 폐비닐과 같이 유가성이 없고, 생산자가 책임져야 할 폐비닐과 생산자가 책임져야 할 범위를 벗어난 폐비닐이 혼합하여 배출되는 경우에는 수거 및 선별의 물리적 책임과 비용부담의 책임의 범위를 명확하게 해야 하는데, 이런 기초 작업이 부실한 상태에서 주민들 대상 분리배출만 독려해서 폐비닐 분리배출량만 늘려온 것이다. 

 

셋째, 생산자책임재활용제도에서 생산자의 책임이 단순한 비용부담에 한정되었고, 국내 재활용 경쟁력 확보를 위한 포장재 재질구조 개선의 문제는 간과되었다. 대표적으로 페트병의 경우 유색 및 복합재질의 증가의 문제가 이번 사태에서 많은 언론에서 지적되었지만, 구체적으로 들어가면 페트병 외에도 분리배출 표시에 따라 소비자들이 분리배출을 하지만 실제 선별장에서 선별되지 않고 쓰레기로 배출되는 포장재의 종류가 매우 많다. 사실상 재활용이 되지 않는 제품을 만들어 판매하고 있음에도 불구하고 분리배출 표시를 하여 소비자들에게 재활용이 되고 있다는 착각을 하게 만들고, 다른 재활용이 되는 포장재의 재활용 실적에 무임승차하여 저렴한 비용으로 재활용 의무를 이행하고 있다. 사실상 소비자 주권을 침해하는 소비자 기만행위이다.            

 

넷째, 재활용품 분리배출 성상이 지속적으로 악화되어 왔고, 선별장의 선별잔재물 발생률이 증가하고 있음에도 불구하고 재활용 분리배출을 적정하게 유도하기 위한 노력이 부족하였다. 가정에서 배출되는 제품의 종류가 많아지고, 구조가 복잡해지면서 재활용품 분리배출 시 많은 혼란이 발생함에도 불구하고 지자체에서는 분리배출만 독려하고 올바른 분리배출에 대한 정보제공 노력은 미흡하였다. 종량제 봉투로 배출되는 일반 쓰레기의 양을 줄이고, 재활용품의 양이 증가하는 양적 성과지표에만 매달리면서 재활용품에 대한 질적 관리는 사실상 방치하였다. 

 

다섯째, 플라스틱의 경우 국내 재생원료 수요가 매우 부족하다. 재활용 시장은 재생원료 혹은 재활용제품의 소비까지 완결되어야 재활용 체계가 원활하게 작동하는 것이다. 우리나라는 플라스틱의 경우 국내 재생원료 수요가 공급에 비해 부족하기 때문에 재질에 따라 다르기는 하지만 상당량을 해외 시장에 의존할 수 밖에 없다. 따라서 경기침체 등 해외 재생원료 수요의 변동에 따라 국내 재활용 체계가 크게 영향을 받을 수 있다. 

 

여섯째, 국제 재활용 체계에서 한국의 위치는 독특하다. 한국은 재생원료를 생산하는 재활용인프라가 잘 갖춰져 있다. 중국이 재활용품을 수입하는 압도적 지위에 있을 경우에는 한국은 중국에 폐기물과 재생원료를 수출하는 지위에 있지만, 이번과 같이 중국이 재활용품 수입을 금지할 경우에 품목에 따라 선진국의 재활용품 혹은 반가공된 재생원료를 반입하여 재생원료로 가공한 후 중국에 수출하는 중국의 재생원료 생산기지가 될 수도 있는 애매한 지위에 있다. 이 문제는 보는 관점에 따라 국민감정을 자극할 수 있는 민감한 문제이다.      
    
  

3. 문제해결 방안

 

이번 사태를 계기로 국내 재활용 체계의 체질을 개선하는 전화위복의 기회로 삼아야 한다. 위에서 제기된 국내 재활용 체계의 문제를 개선하기 위해서는 다양한 차원의 노력이 필요하겠지만, 각 단계별·주체별로 필요한 노력을 짚어보면 아래와 같다.   

 

첫째, 폐기물 발생을 줄여야 한다. 단기적으로 될 수 있는 문제는 아니지만 로드맵을 가지고 차근차근 접근해야 한다. 폐기물 감량이라고 하면 1회용 비닐봉투, 컵과 같은 1회용품에만 한정하여 접근하는 경향이 있는데, 1회용 포장재 폐기물 전체로 확대하여 접근해야 한다. 플라스틱 포장재를 사용하지 않는 제품의 개발촉진(각주6), 과대포장의 억제(각주7), 재사용 용기 활성화(각주8)와 같은 생산단계의 노력 뿐만 아니라 포장재를 사용하지 않는 판매점 등 유통단계에서 포장재 사용을 줄이도록 해야 한다. 

 

둘째, 생산단계에서 재활용을 고려한 용기 및 포장재의 재질구조 개선이 일어날 수 있도록 실질적인 규제가 필요하다. 선별 및 재활용 현장에 대한 심층조사를 통해 분리배출 표시가 되어 있음에도 불구하고 재활용이 되지 못하는 사례를 수집하여 생산단계에서 개선이 될 수 있도록 하여야 한다. 생산자의 변화를 유도하기 위해서는 포장재 및 용기의 재활용 용이성과 관련하여 재활용 등급을 평가하고 용기에 표시하는 재활용 등급 표시제 도입을 고려할 필요가 있다. 생산자들이 소비자를 두려워하여 스스로 용기를 바꾸는 구조를 만드는 것이 효과적이다. 혹은 재활용 등급 표시제를 강제하는 것이 기술적으로 어렵다면, 소비자 운동을 통해 소비자 단체들이 포장 및 용기의 재활용성을 평가하고 공개하는 것도 검토할 필요가 있다. 

 

셋째, 주민들에게 분리배출에 대한 구체적인 정보를 제공하고, 분리배출을 제대로 할 수 있도록 해야 한다. 선별 및 재활용이 되기 어려운 것들이 재활용품으로 분리배출되는 것을 억제함으로써 선별 및 재활용 단계에서 잔재물로 배출되는 양을 최소화하여야 한다. 일본에서는 인공지능이 주부들 대상으로 분리배출을 상담해 주는 사례도 있다. 분리배출 앱 등을 개발하여 주민들에게 제공하고, SNS 등을 활용하여 분리배출 정보를 제공하는 체계 등 다양한 방안을 검토할 필요가 있다. 

 

넷째, 공동주택의 재활용품 배출 및 수거, 선별에 대해서 지자체 관리를 강화하고, 지자체의 역할을 명확하게 해야 한다. 공동주택 자원순환 관리시스템을 구축하여 공동주택에서 민간 사업자와 거래할 경우 공동주택에서 배출되는 재활용품의 품목별 배출량 등에 대한 정보가 효율적으로 취합될 수 있도록 해야 한다. 공동주택에서 배출되는 폐지 등 유가품의 경우에는 민간주도로 관리하도록 하고, 비닐, 플라스틱, 유리병 등 재활용 취약품목의 경우에는 공공주도로 관리되는 체계를 구축해야 한다. 지자체가 추가적으로 부담해야 하는 재원은 종량제 봉투가격 인상, 소각·매립처분부담금의 지자체 교부비율 증가 등을 통해 해결할 필요가 있다. 

 

다섯째, 생산자책임재활용제도의 개선이 필요하다. 생산자책임재활용제도의 대상품목을 완전 민간주도로 관리해야 할 품목(타이어, 윤활유, 윤활유 포장용기), 유가성이 있기 때문에 생산자와 민간 사업자 주도로 관리가 가능한 품목(용기류), 유가성이 없기 때문에 지자체의 적극적 역할과 생산자와의 역할구분이 필요한 품목(형광등, 건전지, 비닐류)으로 구분하여 지자체와 생산자의 역할을 명확하게 할 필요가 있다. 재활용 미이행 부과금을 환경개선특별회계로 흡수하여 사용할 것이 아니라 재활용 시장에 지원될 수 있는 기금형태로 관리하는 방안도 검토해야 한다. 

 

여섯째, 국내 재활용제품에 대한 적극적인 수요창출이 필요하다. 공공기관의 재활용제품 우선구매에 대한 강화가 필요하고, 민간업체의 재활용제품 구매에 대한 인센티브가 필요하다. 재활용제품의 수요를 확대하기 위해서는 선별 및 재활용 단계 기술개발을 통해 재활용제품의 품질을 제고해야 한다. 특히 비닐류의 경우 비닐류 선별품질을 높여 고형연료 제품에 의존하는 시장에서 탈피하여 물질재활용이 활성화될 수 있도록 해야 한다.    

 

 

 

<각주>

 

1. 선별업체 입장에서 페트병 압축품 가격은 하락(300원/kg 미만으로 떨어진 것은 심리적 마지노선이 무너진 것으로 보인다. 페트병은 혼합플라스틱을 선별하는 선별장에서 유가품 선별량의 40~50%를 차지하기 때문에 페트병 가격하락은 선별장 운영의 수익성에 매우 큰 영향을 미친다)한 반면, 최저임금을 받고 있는 선별인력의 인건비가 급격하게 상승하고, 소각단가 등 선별잔재물 처리비용이 상승하는 등 비용은 증가하면서 수익성은 매우 나빠졌다.

     

2. 성형 고형연료제품 제조업체의 어려움은 이번 중국의 폐기물 수입금지 조치와는 관계가 없다. 성형 고형연료제품 제조업체의 어려움은 폐비닐 생산자책임재활용제도의 고질적인 재원부족과 환경부의 고형연료제품 관리강화로 인한 시장위축 등의 요인에 따른 국내의 구조적 문제이다. 

 

3. 공동주택과 계약을 체결하는 재활용업체는 주로 폐지를 취급하는 고물상이 하게 되고, 폐지 외 다른 품목의 경우에는 품목별 전문 업체에서 선별을 담당한다. 품목별 전문 선별업체로 품목별 재활용품이 수거되는 유형은 전문 수거업체(폐지업체와 수거계약 체결)가 수거 및 운반을 하거나 폐지업체가 직접 수거 및 운반을 해주거나 선별업체에서 직접 수거 및 선별을 하거나 지역 및 업체에 따라서 다양한 유형이 있다. 

 

4. 생산자책임재활용제도는 2003년부터 시행되었고, 폐비닐 및 폐형광등은 2004년부터 생산자책임재활용제도 대상품목으로 공식 적용되었다. 

 

5. 공동주택 입장에서는 폐지 등 유가품에 돈이 되지 않는 폐비닐을 “끼워 팔기”를 한 것이고, 민간 재활용 사업자 입장에서는 고객확보를 위한 추가 서비스를 제공한 것이다.  

 

6. 최근 SNS에 소개된 동영상을 보면 샴푸를 비누형태로 만들어서 플라스틱 포장재를 사용하지 않는 제품도 판매되고 있다. 

 

7. 포장공간, 포장횟수 뿐만 아니라 마개와 라벨의 크기 축소 등 낭비성 있는 포장을 없애도록 해야 한다.  

 

8. 포장재를 회수하여 세척하여 재사용할 수 있어야 한다. 세척 및 재사용이 용이한 유리병 용기가 플라스틱 포장재로 대체되는 것을 막고, 보증금병 이외에도 다양한 유리병 용기를 회수하여 세척하는 체계를 마련해야 한다.